La transición democrática y sus retos : Víctor Raúl Martínez Vásquez

El régimen autoritario

Antes de entrar en materia conviene aclarar que venimos de un régimen que hemos denominado en varios trabajos, “gobernadorismo autoritario”: que fue personalista, centrado en el gobernador; fundado más en el temor que en el consenso; en el ejercicio discrecional de la ley más que en un real estado de derecho; en el uso patrimonial del poder y los recursos públicos y no en una concepción republicana en la que éstos son bienes públicos y no del gobernante; que prefirió el ocultamiento y manipulación de la información pública por lo que fue reactivo a la rendición de cuentas, a la libertad de prensa y a la transparencia.

En el “gobernadorismo autoritario”, los otros poderes del estado, el legislativo y judicial y el resto de las instituciones públicas, se sometieron sumisamente al gobernador.

Este régimen tendió al control y a la manipulación clientelar del ciudadano más que a su participación informada, libre, organizada; el ejecutivo era a la vez el jefe del partido en el poder; su visión de la sociedad fue maniquea; su actuación parcial más que neutral, la cúpula gozó de sus favores, la oposición real sufrió sus aversiones y persecución; lo movió más la represión y la venganza que la justicia, el recurso de la fuerza más que la utilización del diálogo, la conciliación y el acuerdo; el déspota que coronó el vértice de la pirámide usó el poder para su beneficio y el de su cofradía más que para el de los gobernados.

Son conocidas las violaciones a los derechos humanos cometidas en Oaxaca, estado que recibió el mayor número de recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el país.

En el pasado político oaxaqueño, durante décadas, el poder legislativo y judicial estuvieron sometidos al ejecutivo.

Los diputados recibían las iniciativas del gobernador y las aprobaban sin modificar una coma. El ejecutivo era el único legislador del estado.

Los jueces de consigna, aquellos que obedecían fielmente las instrucciones del gobernador, formaban parte del sistema autoritario para castigar a los opositores al ejecutivo. Un estudio de la organización para el debido proceso describe el sistema piramidal de integración del aparato de justicia en el estado de Oaxaca que impidió la autonomía real de los jueces y magistrados.

Aún las instituciones autónomas creadas en décadas recientes, como el Instituto Estatal Electoral, la Auditoria Superior del Estado, el Instituto de Transparencia, la Comisión Estatal de Derechos Humanos, estaban totalmente sometidas al gobernador que las utilizaba como mascarada.

El ejecutivo carecía realmente de contrapesos lo que daba pie a que los funcionarios corruptos de su burbuja se enriquecieran escandalosamente a costillas del pueblo de Oaxaca, sin rendir cuentas a nadie y gozando de impunidad.

La ciudadanía por su parte careció de mecanismos que le permitieran tomar parte en las decisiones trascendentales y participar pro tanto de la acción de gobierno.

Ello explica porque según el Índice de Desarrollo Democrático que mide la Konrad Adenauer, PoliLat y la COPARMEX, Oaxaca ocupó el lugar número 30 de las entidades federativas en el 2010.

El autoritarismo encontró fundamento en una legislación a modo. Se expresó en el ámbito político y en su relación con la sociedad.

El primero de diciembre del 2011, se cumplió un año del gobierno que encabeza Gabino Cué Monteagudo, quien ofreció durante su campaña la transición democrática de Oaxaca, es pertinente por ello, hacer un alto en el camino para revisar el significado de este término, los avances logrados y los retos que encara este proceso.

La transición democrática

La transición democrática alude al paso de un régimen autoritario a un régimen democrático.

Implica una nueva estructura jurídica, cambios en el régimen político y una nueva relación entre el gobierno y la sociedad.

La transición democrática de Oaxaca, en esta primera etapa ha tenido como propósito desmantelar el régimen de “gobernadorismo autoritario”, para dar paso a uno distinto, caracterizado por una nueva relación entre los poderes del estado, mayor protagonismo e independencia del poder legislativo, más autonomía del poder judicial, mayor apego a la legalidad, el respeto a las garantías individuales y los derechos humanos. La transición democrática en Oaxaca ha motivado en esta etapa cambios constitucionales. Generación de nuevas leyes.

Esta es la razón de las primeras reformas constitucionales que el ejecutivo del estado envió al legislativo el primero de diciembre del 2010. Reformas que fueron discutidas, reforzadas y aprobadas por el congreso del estado el 6 de abril del 2011.

Son en esencia cinco los ámbitos de la reforma constitucional: una nueva relación entre el poder ejecutivo y el legislativo; el fortalecimiento del poder judicial; la autonomía de los órganos del estado; la instauración de mecanismos de democracia directa; y una nueva gestión pública con orientación social.

Por lo que toca al Congreso, la reforma constitucional le dio la facultad de ratificar a los miembros del gabinete, una tarea que no contemplaba la anterior legislación y que es única en el país.

La reforma propicia un mayor diálogo entre los poderes. En lo sucesivo, con la reforma constitucional, se abre la posibilidad de que los secretarios y servidores públicos que determine el gobernador del estado y a petición del congreso, dialoguen directamente con los representantes populares sobre la agenda común entre ambos poderes. Esto ha sido fundamental en los nuevos tiempos de la relación entre el ejecutivo y el legislativo. El congreso por ejemplo le hizo cerca de 160 cambios al Plan Estatal de Desarrollo antes de aprobarlo, algo inédito en la historia reciente de la relación entre el congreso y el ejecutivo del estado. El legislativo es mas independiente y proactivo.

Como parte de las funciones del congreso, el titular de la Auditoría Superior del Estado será nombrado por este, como de hecho ocurrió hace apenas cuatro meses.

Los magistrados también se elegirán por él congreso, previa convocatoria emitida por el gobernador del estado.

En relación con el ejecutivo, su papel se refuerza con la llamada Iniciativa Preferente que le otorga la posibilidad de proponer, al menos una iniciativa constitucional y dos iniciativas de ley o decretos en cada periodo ordinario de sesiones del Congreso.

El ejecutivo podrá asimismo vetar total o parcialmente una determinada Ley o decreto con excepción a las que se refiere el artículo 53 de la constitución.

Por lo que hace al poder judicial, una parte de su debilidad estriba en el aspecto financiero. A partir de la aprobación de la reforma, su presupuesto no podrá ser inferior al año anterior y gozará de autonomía para su ejercicio.

Se crea asimismo el Consejo de la Judicatura, que es el órgano de conducir la administración vigilancia y disciplina del Poder Judicial, con excepción del Tribunal Superior de Justicia. Este órgano, integrado por cinco miembros y en el que tiene ya un representante el poder ejecutivo y otro el legislativo, gozará de independencia técnica, de gestión, y capacidad para emitir resoluciones y acuerdos generales. Entre sus funciones se encuentra administrar la carrera judicial, es decir el nombramiento y promoción de jueces y magistrados.

Se abrirá asimismo una Sala Constitucional encargada de garantizar la constitucionalidad de las leyes locales y conocer de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad que se le presenten.

Un aspecto fundamental en manos de la Sala Constitucional será el “juicio para la protección de los derechos humanos” al que, ante el incumplimiento de las recomendaciones hechas a la autoridad por la Defensoría de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca, podrá recurrir la ciudadanía.

Entre los tribunales especializados, se contará con un Tribunal de Fiscalización del Tribunal Superior de Justicia que se encargará entre otras cosas de conocer controversias con la Auditoria Superior del Estado, resolver impugnaciones respecto la cuenta pública del estado y las de los municipios y conocer de las inobservancias en que pueda incurrir la Auditoría Superior del Estado.

En la Procuraduría se propone transparentar el actual proceso de elección del Procurador a través de convocatoria pública y se ha creado ya el Consejo de la Procuraduría, órgano que tiene función de control y vigilancia de esta institución.

Por lo que toca a los órganos constitucionales autónomos ampliarán sus facultades, así el Instituto Estatal Electoral lleva desde ahora el nombre de Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana y toma en sus manos la organización y celebración de mecanismos de democracia directa.

En materia de transparencia se integra la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información Pública con facultades para vigilar en este aspecto a todos los poderes públicos.

Con estas propuestas se avanza transitando así a un modelo político más democrático, con un mayor equilibrio entre los poderes, más transparencia y rendición de cuentas y una mayor participación de la ciudadanía en la toma de decisiones.

En este último tema, la reforma instaura mecanismos de democracia directa como el plebiscito para aprobar medidas administrativas en el ámbito del poder ejecutivo, el referéndum para aprobar o rechazar normas de carácter general, la revocación de mandato del gobernador cuando este cometa violaciones graves contra la constitución. Habremos de ver algunos de estos primeros ejercicios en las elecciones del 2013, que será cuando, de acuerdo a la reforma; puedan llevarse a efecto.

Para que las autoridades estatales y municipales permitan al ciudadano presentar directamente sus demandas y propuestas Se plantea asimismo la figura de la audiencia pública, como ya se practica en el gobierno del estado y el municipio de Oaxaca de Juárez.

En el caso de los gobiernos municipales se instaura la figura del Cabildo en Sesión Abierta para que los ciudadanos, de manera periódica, puedan participar con voz aunque sin voto.

Otra figura fundamental para promover la vigilancia y los contrapesos ciudadanos al poder público son los Consejos Consultivos Ciudadanos.

En cuanto a la administración pública del estado, la reforma constitucional plantea incorporar los principios de austeridad y planeación, eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez para evitar el despilfarro y los gastos superfluos y así lograr que los recursos del gobierno del estado sean optimizados en beneficio del interés público.

Se establece asimismo el principio de Evaluación y Control de Confianza lo cual abre las condiciones para crear una Ley que permita evaluar y certificar a los servidores públicos.

Existe la intención de que en la esfera de lo público, prive el principio de “máxima publicidad”, por ello la transparencia se ha convertido en un objetivo central de la acción pública, así ocurre también con la rendición de cuentas por medio de la cual se pretende informar y explicar a la ciudadanía de la acción pública o la inacción en su caso.

En este último aspecto, de acuerdo con la Métrica de Transparencia formulada por el CIDE, en el 2010, Oaxaca ocupó el lugar 26 de las entidades federativas.

Hoy existe también una mayor libertad de expresión y de prensa que antes.

Hoy por otra parte el gobernador no es el jefe del partido en el poder, tampoco de la coalición de partidos que lo llevaron al cargo. Estos actúan con libertad en el ámbito de sus competencias.

Todos estos cambios, a un año de gobierno, explican porque Oaxaca ha logrado pasar del lugar número 30 de las entidades federativas al lugar 21 en el Índice de Desarrollo Democrático en el país.

Los retos

Desde luego que no son pocos los retos que la transición democrática habrá de enfrentar. Algunos son legales, otros institucionales, culturales, operacionales.

Entre los primeros encontramos convertir las reformas constitucionales en leyes secundarias. Por este motivo se ha presentado por parte del ejecutivo del estado un nuevo paquete de leyes, reformas a leyes, adiciones, abrogaciones, etc. que están en las comisiones del Congreso.

Estas propuestas inciden en los poderes ejecutivo, judicial, legislativo, así como en los organismos autónomos.

Aun quedan pendientes otras leyes que den cauce a la transición, entre los temas a tratar se encuentran las leyes que propicien una más efectiva participación de la ciudadanía; el respeto a los derechos de los pueblos indígenas, entre ellos el de la consulta y el consentimiento libre , previo e informado; en el tema de género, la sanción al maltrato y la violencia a la mujer que es grave en Oaxaca, (uno de los 32 indicadores del Índice de Desarrollo Democrático alude por cierto al feminicidio); leyes que combatan el racismo y la discriminación y que sean incluyentes de sectores en condición de vulnerabilidad.

Otro reto son los cambios en las instituciones. Estas tendrán que ajustarse, moldearse, alinearse al espíritu democrático de la reforma. Ello enfrenta la necesidad de su rediseño, reglamentación, operación. Aun tenemos estructuras del viejo régimen que no se adaptan al nuevo espíritu de las leyes, que no respetan los derechos humanos, que actúan con vicios como la corrupción, el tráfico de influencias, la indolencia frente a los ciudadanos de a pie.

Se requiere reestructurar los poderes del estado, los organismos autónomos. Propiciar su autonomía en algunos casos, su real ciudadanización en otros, la renovación de cuadros en algunas más. Nuevos reglamentos deberán normar sus actividades, órganos ciudadanos deberán vigilar su desempeño, nuevas actitudes y conductas se requerirán de sus integrantes.

Esto último representa también un reto para la transición democrática. La cultura política autoritaria no se ha ido, permea no solo algunas estructuras de gobierno. Las estructuras gubernamentales construidas e integradas en el pasado, no han logrado una sensibilización en torno al cambio que espera la ciudadanía. Siguen siendo rígidas y mantienen conductas del pasado autoritario. Priva en muchos de sus integrantes la soberbia, la falta de sensibilidad y un compromiso social.

Hay un riesgo para la transición democrática: la tendencia al reacomodo de las élites y la clase gobernante. Me sigo preguntando si puede haber una nueva institucionalidad democrática con los mismos personajes del “ancien regime”. Con ellos, el riesgo de la restauración autoritaria está siempre latente. La transición puede por ello verse frustrada si no cambian sus actitudes, estilos de trabajo, objetivos y miras.

Lamentablemente los nuevos cuadros profesionales del estado democrático no se forman de la noche a la mañana, la curva de aprendizaje será larga si no hay estrategias formativas. Se requiere una nueva generación que aprenda rápido a gobernar en democracia para darle sustento social y viabilidad a la transición. Una nueva cultura de servicio público implica: respeto a la ley, transparencia, rendición de cuentas, honestidad, corresponsabilidad, austeridad en el gasto público, compromiso social, espíritu de servicio.

Pero la cultura autoritaria no está sólo en las instituciones y los cuadros del antiguo régimen, sino también en otras instituciones sociales como la escuela, la familia, los sindicatos y aun en las organizaciones sociales.

Muchas organizaciones sociales siguen siendo autoritarias, sus cúpulas insisten en mostrar el músculo antes que la razón de sus demandas. Anteponen sus derechos a los derechos de los demás. Las prácticas de muchas organizaciones atropellan los derechos de otros, entre estos el derecho de libre tránsito y aun los derechos a la salud, la educación, etc..

Grave lo que ocurre con el magisterio porque la transición requiere de una educación democrática que no se logra con un pensamiento univoco, dogmatico, intolerante, excluyente; que no admite disensos y atropella los derechos a la educación de los niños y jóvenes.

Torcer la ley, acomodarla a los intereses particulares sigue siendo código de conducta en muchos casos. Estamos lejos de entender que la democracia es un sistema de reglas. No puede haber democracia sin una cultura de la legalidad. Las leyes deben ser respetadas por todos, gobernantes y gobernados.

La sociedad esta desorganizada y sigue siendo poco participativa; de poco servirán las reformas constitucionales si no tenemos una ciudadanía proactiva y propositiva. Sigue siendo un déficit de nuestra educación la formación de ciudadanía, consciente de sus derechos, pero también de sus responsabilidades con la colectividad.

Sigue en discusión el tema de la participación ciudadana que se puede quedar en un simulacro, debemos preguntarnos si los mecanismos de selección de los representantes a los consejos ciudadanos son los mejores, si estos consejos son realmente representativos, si están debidamente legitimados, si no estamos cayendo en una nueva simulación. Cabe preguntarse si no hay otras formas de fortalecer la participación de la ciudadanía de manera que realmente se logre su empoderamiento para avanzar en la transición democrática entendiendo esta nos solo como un cambio en el régimen jurídico y político, sino como una nueva relación entre el gobierno y la sociedad.

En esta materia tenemos algunos retos procedimentales. La falta de experiencia en algunos de los instrumentos de participación ciudadana que habrán de ponerse en práctica en el 2013 como el plebiscito y el referendo constituyen un vacio que habrá que llenar con imaginación creativa para lograr su propósito y viendo hacia otras latitudes donde estos ejercicios son ahora cotidianos, Brasil, Bolivia, Colombia, entre otros países. En México lamentablemente no tenemos aun mucha experiencia. Poco hemos experimentado también en lo que se denomina como “cabildo en sesión abierta”.

Debemos reconocer sin embargo que los pueblos y comunidades indígenas tienen experiencias valiosas en democracia directa a través de sus asambleas así como de participación ciudadana a través del tequio.

Son muchos sin embargo los cambios que debemos promover como sociedad y gobierno si realmente queremos avanzar en la transición democrática.

Uno de ellos es que el gobierno debe ser más activo en informar a la sociedad para darle elementos que le permitan formarse una opinión. Debemos incluso mejorar la percepción en la ciudadanía de que las cosas están cambiando en Oaxaca. La información pública y su adecuada difusión es fundamental para identificar los avances que como gobierno y sociedad estamos teniendo en la transición democrática y de los cuales todos y todas debemos enorgullecernos, sin echar tampoco las campanas al vuelo.

Por lo pronto, están puestas las semillas que la ciudadanía y el gobierno han sembrado. Habrá que cultivarlas entre todos los que esperamos que florezcan y fructifiquen en nuevos avances que nos permitan colocarnos mejor cada año en el Índice de Desarrollo Democrático. Hay que seguir trabajando por ello. Aún estamos distantes de los primeros lugares que estamos obligados a ocupar para hacer realidad el tránsito de Oaxaca de un régimen autoritario a un régimen plenamente democrático